城市黑臭水体治理是污染防治攻坚战的重要内容，是解决人民群众周边突出生态环境问题的民生工程、民心工程。近期，住房和城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、水利部共同印发了《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》（以下简称“实施方案”），重点从加强城市黑臭水体排查、强化流域统筹治理、持续推进源头污染治理、系统开展水系治理、建立健全长效机制、强化监督检查和完善保障措施等方面提出了科学、系统的实施方案，科学性强，系统性强，针对性强，对深入推进我国“十四五”期间城市黑臭水体治理工作具有重要指导意义。

印发新的黑臭水体治理攻坚战实施方案十分必要

“十三五”期间，各地强化控源截污，并综合采取清淤、补水、生态修复等多种措施，对城市建成区内的黑臭水体进行综合治理，取得了令人瞩目的成绩。多年来持续发黑发臭的城市水体得到治理，周边人民群众的获得感、幸福感明显增强。根据生态环境部发布的信息，截至2020年年底，我国地级以上城市黑臭水体消除比例达到98.2%。

与此同时，我们也要清醒地看到，在城市黑臭水体治理中还存在着不少问题。一是一些城市“重治标轻治本”，治理中片面强调“生态补水”“生态修复”，控源截污工作还不到位；二是“重厂站轻管网”，在治理中片面强调污水处理厂（站）的建设，而对污水收集管网的建设重视不够，造成一些城市污水处理厂规模越来越大，但是进水浓度却提不上来，长期低浓度运行，效能十分低下；三是“重建设轻管理”，河道的日常保洁和排水管网的清疏养护不到位，导致治理效果大打折扣；四是“重工程轻机制”，对治理的工程投入比较重视，投入力度大，但是涉及到一些长治久清的监管措施却落实不到位。加之，由于历史的原因，一些城市欠账多，虽然做了几年的努力，但是短板依然没有补齐，少部分城市已治理完成的黑臭水体出现了返黑返臭的问题。此外，我国大部分县级城市的黑臭水体治理工作尚未启动。总体来说，县级城市在黑臭水体治理方面有一定的特殊性，需要特别的政策指引。

在这种背景下，针对“十三五”期间黑臭水体治理中发现的问题，及时印发实施方案，对于巩固城市黑臭水体治理成效，督促各地级及以上城市切实抓好治本工作，确保长治久清十分迫切，对科学推进各县级城市的黑臭水体治理也十分必要。

以控源截污为核心的治理思路和污水处理提质增效等工作得到了很好的延续

为了推进城市黑臭水体治理，2018年9月，经国务院同意，住房和城乡建设部、生态环境部联合印发了《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》。时隔3年半之后，住房和城乡建设部等4部委联合印发了新的实施方案。经过对比不难发现，新的实施方案在总体思路方面，延续了“控源截污、内源治理、生态修复、活水保质、长治久清”思路，在农业农村污染控制、工业污染控制、内源治理、生态修复等方面均与2018年印发的实施方案做了很好的衔接，体现了政策的一致性。

针对当前广泛讨论的雨污分流、合流制排水系统雨天溢流等问题，实施方案也基本延续了2018年印发的实施方案中的要求，即不搞一刀切的雨污分流改造，因地制宜推进合流制排水系统雨天溢流污染控制，这既符合当前的实际情况，突出了可操作性，也和发达国家的通行做法进行了很好的衔接。

污水处理提质增效是我国近些年大力推进的一项工作。住房和城乡建设部、生态环境部和国家发展改革委于2019年印发了《城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019—2021年)》（以下简称“三年行动方案”）。但是污水处理提质增效尤其是污水处理厂进水浓度提升，是一项长期性、艰巨性的工作，三年的工作显然不能把所有的问题都解决。此次四部委联合印发的实施方案，在城市污水处理提质增效方面提出了很好的指导意见，对推进我国各城市的污水处理提质增效工作具有三个方面的重要意义：

一是释放明确信号，表明污水处理提质增效是一项要常抓不懈的工作。我国污水处理厂进水浓度低是很多城市普遍存在的问题，尤其是近些年，随着控源截污工作的推进，一些城市“见到脏水就截”，也不管其浓度高低，导致大量低浓度的污水进入污水处理厂，挤占有限的管网空间和污水处理厂的处理能力，不仅造成大量的投资浪费，还加剧了雨天溢流的风险，部分地区甚至出现污水管网旱天满管运行直至冒溢的现象。污水处理厂进水浓度低的核心原因是大量清洁的外来水进入污水收集处理系统中，这个道理很容易明白，但是要解决这个问题却十分困难，涉及到排水口治理、暗涵治理、管网修复诸多方面。之前的三年行动方案只是破了题，但是工作还需要持续推进。此次四部委的文件在国家层面上明确了污水处理提质增效还要持续推进，对指引行业的健康发展十分有益。

二是确定国家和各城市污水处理提质增效的目标。文件中提出了两个可考核的硬目标，即到2025年，城市生活污水集中收集率要达到70%，各城市进水BOD浓度高于100毫克/升的生活污水处理厂规模占比达90%以上。需要注意的是，实现这两项目标难度较大，是部分城市需要使劲儿“跳一跳”才有可能够得着的目标。尤其是进水BOD浓度高于100毫克/升的城市生活污水处理厂规模占比达90%以上这个目标，对很多南方城市、沿海城市和地下水位较高的城市如果不重视不努力，可能就实现不了。所以“十四五”期间，这些城市必须高度重视，加大投入，精准诊断，科学谋划，抓大放小，系统推进，才有可能完成这一艰巨的任务。

三是进一步要求现状进水浓度低的污水处理厂要加大工作力度。污水处理厂进水浓度要提升，关键是抓好污水收集系统的建设和运行维护，这已经是行业共识。三年行动方案提出污水处理厂进水浓度低于100毫克/升的要制订“一厂一策”的系统化整治方案，明确整治目标和措施，但是过去几年中有一些城市这项工作进展并不是太好。此次实施方案明确指出要综合采取管网排查改造、清污分流、工业废水和工程疏干排水清退、溯源执法等措施，进一步为污水处理厂进水浓度提升指明了方向。

文件中一些创新性的提法和要求，突出了黑臭水体治理的科学性

一是首次正式提出了清污分流。当前城市污水处理厂进水浓度不高的一个重要原因是河水、地下水、山泉水、施工降水等相对清洁的水体进入了市政管道。要解决这个问题，核心是将这些清洁的外来水和真正应该收集的污水分开，让河水、山泉水、施工降水等走河道，让污水走污水管道，二者分流，各行其道。清污分流正式写入国家层面的文件中，为一些南方城市提出了正确且可操作的技术措施，有利于帮助各城市科学施策，尽快提升城市污水处理厂进水浓度。

二是首次提出了污水处理厂不应该盲目提标。我国城镇污水处理的排放标准中一级A的国家标准已经比一些发达国家高出不少。但是近些年来，一些流域和城市陆续出台了地方污水处理出水排放标准，有些城市在污水管网还不健全的情况下，盲目追求Ⅴ类水体，部分城市甚至提出了准Ⅳ类，准Ⅲ类的污水处理厂出水排放标准。诚然，提高污水处理厂的排放标准，对削减污染物入河入湖总量具有一定的作用。但是我们也要看到，一些城市污水管网存在明显短板，污水集中收集率还不高，部分污水还有溢流入河的风险，这种情况下盲目提高污水处理厂出水排放标准，从投入产出比的角度来看，显然不是最佳策略。加之近些年一些城市盲目追求过高的污水处理排放标准，导致污水处理成本过高，已经入不敷出，难以为继，难以支付高昂的污水处理费，出现了“建得起用不起”的情况。实施方案中提出的污水处理厂不应盲目提标，就是为了及时纠正当前的一些错误倾向，督促城市政府优先将有限的资金用在刀刃上，尤其是在排水管网的建设和维护上要加大投入，这样才对城市水环境的改善更为有利。需要注意的是，此处用的“不应盲目提标”，如果一个城市污水管网已经非常完善，经过科学调查和分析计算，认为污水处理厂的尾水排放是造成一些河湖黑臭的主要原因，在地方财政可以承受的前提下，适度提标也是可以的。

三是提出了不应盲目建设污水处理厂。污水处理厂的建设对于解决城市水环境污染十分必要和关键。进入21世纪以来，我国污水处理事业快速发展，目前我国污水处理厂总规模位居全球第一，年处理污水量超过700亿立方米。污水处理厂的规模在大部分城市已经不再是最为关键的短板，也不是导致城市水体黑臭的关键原因。与此同时，一些城市污水处理厂进水浓度低，在以分流制排水系统为主的一些城市，甚至出现了污水处理厂处理规模已经远超自来水供应规模的情况。究其原因，还是污水管网建设和运行维护不到位，大量低浓度污水浪费了污水处理厂的处理能力，造成投资浪费。实施方案提出不应盲目建设污水处理厂，主要是针对一些进水浓度较低的城市，其目的在于鼓励这些城市优先实施科学的控源截污和管网建设，先将外水赶出去，污水收进来，浓度提上去，水量降下来，在这种前提下，确有污水处理厂建设需要的，再开工建设也不迟，以此来促进设施利用效能的提升，提高投资有效性。

四是提出采用分布与集中相结合的方式，补齐城镇生活污水处理短板。污水处理厂的布局是集中还是分散的问题，已经讨论了若干年。近些年，随着污水处理提质增效工作的开展和污水资源化利用工作的推进，大家越来越清晰认识到，过于集中的污水处理厂布局，导致管网投资大，运行维护成本高，且沿程容易有外来水倒灌和入渗。过于集中的污水处理厂布局也不利于有效利用再生水。在这种背景下，文件中提出采用分布与集中相结合的方式布局污水处理厂，对促进污水处理提质增效和污水资源化利用具有重要意义，也有利于污水收集处理中的节能降碳。当然，文件中提出的是“分布与集中相结合”，并不是一味强调城市都建设小而多的小型污水处理设施，关键还在于科学规划，因地制宜，合理布局。此外，分布式污水处理厂也不等于是处理能力500吨/日或者1000吨/日的这种小型污水处理站。虽然没有严格的定义，但一般来说，分布式的污水处理厂是指处理能力在1万-5万吨/日的污水处理厂。

五是提出管网养护进小区。排水管网养护对于维持其功能的正常发挥十分重要。在现行的排水设施管理体制中，城市市政排水管网一般由政府来负责养护，具体来说政府可以成立排水公司、管网公司，也可以通过招标等方式委托第三方专业机构。小区内的排水管网一般认为是由小区物业负责养护。实际上，部分小区还没有物业公司；有物业管理的，由于缺乏专业人员和经费，物业公司很少对小区内部的排水管网进行日常清疏养护，只有管网真出了问题，才会对局部进行维修，这导致小区内部的排水管网大多处于无人养护的状态，一些小区排入市政管网的生活污水浓度就很低，一些城市经过调查发现，大量的雨污水管网混错接发生在小区内部，这也间接说明了当前小区排水管网养护的水平。要想解决这个问题，推进排水管网养护进小区几乎是唯一的道路。此次实施方案中提出的这一要求对于解决小区内部排水管网的养护问题至关重要。当然，要实现排水管网养护进小区，各城市在费用分担机制等方面还需要进行一些探索。

实施方案强化了源头治理

源头治理是解决城市水体污染的关键措施，当然也是治理城市黑臭水体的关键措施。在过去水环境保护和城市黑臭水体治理的实践中，一些城市没有认真查找分析污染原因，没有从源头进行治理，而是从河道末端截污、箱涵出口截污或者分流制排水系统的雨水口截污，部分城市甚至推行“大截排”，这种末端截污的方式导致了一系列问题：一是污水处理厂进水浓度偏低；二是雨天溢流污染严重；三是部分地区加剧了城市内涝问题。理论和实践都证明，末端截污行不通，源头治理才是正道。

生活污水需要源头治理。要科学、高质量地建设截污管网，把真正的污水收集起来送到污水处理厂进行处理。对于分流制地区的雨污混错接问题，必须坚持追根溯源，找到混错接点，通过工程措施确保污水管网和雨水管网连接正确。在雨污水管网的混错接中，污水混接到雨水管网相对容易被发现，因为会有污水通过雨水口排出，这种混错接的关注度较高。实际上，雨水混接到污水管网中，危害程度也很大。这种混错接具有隐蔽性，旱天的时候难以发现。但是雨水管网尺寸相对较大，污水管网尺寸相对较小，有一根雨水管错接到污水管网上，就可能导致下游地区污水管在降雨时带压运行，可能下游污水就无法顺利排入，甚至导致污水检查井被顶起，污水冒溢到市政道路上，危害很大，因此需要高度关注雨水混接到污水管网的情况，加大排查力度，及时进行整改。此外，雨污分流工作也需要从源头抓起。对于具备雨污分流条件的排水片区，不能只是在市政道路实现了分流就算工作完成了，要从小区的楼栋和小区内部开始，从源头开始就要完全、彻底分流，然后再到市政管网分流，一直到污水处理厂都不能有雨水管网或者合流制管网接入进来，这样才算是真正实现了雨污分流。

工业企业污染需要源头治理。工业企业首先要强化节水，必须牢固树立“节水即治污”的理念，从工业废水产生的源头开始减量。工业废水成分复杂，其污染物的浓度和污染特征因工业类型和生产工艺不同而不同，工业废水处理的工艺和技术与城市生活污水处理也不同。一些城市大量的工业废水排入市政管网，造成污水处理厂进水浓度超标，进而造成出水超标，有些甚至造成污水处理厂瘫痪。实施方案中明确提出，新建冶金、电镀、化工、印染、原料药制造等工业企业排放的含重金属或难以生化降解废水以及有关工业企业排放的高盐废水，不得排入市政污水收集处理设施，这对于维持城镇污水处理厂的正常运行，降低城市水体的生态环境风险具有重要意义。对于污水已经进入市政污水收集处理设施的工业企业，实施方案也明确提出需要对这些工业企业进行排查、评估。经评估认定其排放的污染物不能被城镇污水处理厂有效处理或可能影响城镇污水处理厂出水稳定达标的，要限期退出市政管网，并向园区集聚。文件中对工业废水的治理也体现了源头治理，即工业废水应该单独处理，不要混入生活污水中，用城镇污水处理厂进行处理，这是对部分城市试图“依托”城镇污水处理厂来稀释、处理工业废水的想法亮起了红灯。

农业农村污染也要源头治理。虽然此次实施方案是针对城市黑臭水体治理，但实际上有一些城市水体黑臭是由于上游从农业或者农村地区流过来的水体受到严重污染所导致，所以实施方案也特别强调了农业农村污染问题。在此前一些城市的黑臭水体治理中，出现了将农业灌溉退水等微污染水也通过管网截留进入市政管网的错误做法。此次实施方案明确指出农业农村污染也需要从源头进行治理。文件对于此前没有明确要求的水产养殖退水也做出了明确规定，对于畜禽养殖和农家乐、种植采摘园等都提出了具体的污染治理要求，这有利于从源头减少进入水体的农业农村污染物。

实施方案突出了系统治理

此次实施方案很好地体现了系统治理的思想，这有利于提升治水的科学性，提升整体治理效果，促进水系统的健康循环。实施方案中的系统治理思想集中体现在以下六个方面：

一是提出要全面排查，科学编制黑臭水体系统化整治方案。实施方案中提出要编制黑臭水体系统化整治方案，特别强调了“系统化整治”的要求，而且还要达到“方案”的深度，这既是对过去城市黑臭水体治理工作的经验总结，也是为了汲取一些城市重工程不重方案，导致最终治理效果大打折扣的教训。

二是统筹考虑截污、处理、补水、清淤和生态修复等多种措施。实施方案重点强调污水收集问题，尤其是加大对污水收集效能的关注，要求加强污水管网建设和运行维护，同时也强调污水处理，针对当前盲目新建污水处理厂，盲目对污水处理厂进行提标的错误倾向进行了提醒。此外，实施方案中也综合考虑内源治理、水体生态修复和补水等措施，体现综合治理、系统治理的思想。

三是统筹考虑各类污染源的治理。导致水体污染的原因有城市点源污染、城市面源污染、合流制溢流污染、工业企业污染、农业农村污染、内源污染等，实施方案中统筹考虑了各种类型污染源的治理，而不是片面强调其中一个方面，这有利于帮助各城市科学编制黑臭水体系统化整治方案，确保治理如期达标。

四是统筹考虑流域治理。实施方案中明确提出要统筹协调上下游、左右岸、干支流、城市和乡村的综合治理，对影响城市建成区黑臭水体水质的建成区外上游、支流水体，纳入流域治理工作同步推进。在过去的黑臭水体治理实践中，部分地区存在只治理城区河段，不治理上游河段，或者是治理干流而忽视支流。此次实施方案中明确提出流域统筹的治理要求，有利于提高黑臭水体治理的系统性、针对性和有效性，有利于提升综合治理效果。

五是统筹考虑水环境、水资源、水生态、水安全多方面。城市黑臭水体治理看起来只与水环境相关，但是河湖生态补水与水资源相关，污水处理达标后也有稳定的水资源；黑臭水体治理和水生态、洪涝安全也密切相关。此次实施方案中提出要按照分布与集中相结合建设污水处理厂，鼓励将城市污水处理厂处理达到标准的再生水用于河道补水，体现了水环境治理和水资源供给的统筹；实施方案中提到的因地制宜对河湖岸线进行生态化改造，减少对城市自然河道渠化硬化，恢复和增强河湖水系自净功能，因地制宜建设人工湿地、河湖生态缓冲带等要求，很好地体现了水环境治理和水生态保护的统筹；实施方案中提到的河湖水系要为城市内涝防治提供蓄水空间，体现了水环境治理和水安全保障的统筹。

六是统筹考虑工程建设和体制机制建设。城市黑臭水体治理三分在建，七分在管。控源截污等工程建设很重要，各部分齐抓共管、分工负责、责权分明的工作机制也很重要。实施方案中不仅强调合理谋划、科学推进城市黑臭水体治理的工程建设，也从设施运维、排水许可、排污许可、日常监测、监督检查等方面明确提出体制机制建设的要求，这有利于维持治理效果，真正实现长制久清。

作者王家卓，中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长，教授级高级工程师

编辑张李平

来源 中国建设报