什么是PPP？

有人说，PPP就是“怕怕怕”，怕陷阱、怕违约、怕反复；

还有人说，PPP就是“骗骗骗”、“赔赔赔”......

咱们暂不评论这些说法的对错，仅从因果的角度来讲，为什么PPP项目会给大家留下“怕”、“骗”、“赔”的印象？

一方面原因是，项目本身就具有“多风险”的特征，且项目参与方缺乏对这些风险的识别与应对。

另一方面是，一些政府在面对风险时，并没有很好地承担起应有的责任和义务，而是把众多风险转嫁给社会资本方，最终导致了PPP项目的运营困难乃至最终失败。

01 盘点！45个污水厂PPP项目风险因素

社会资本方承担67%，甚至100%

风险识别是进行风险管理的第一步，只有识别出了影响项目投资收益的关键风险因素，才能对这些风险因素进行评估并制定相应的应对策略。

在细说之前，小编想先对众多风险因素进行一个统计分类，方便大家有一个宏观的了解。

根据实际投产的污水厂运营管理经验以及业内专家的意见，影响污水厂PPP项目投资收益的风险因素大概可分为45项。其中，

1、高风险因素

高风险因素共有15项，即是对项目投资收益有重要影响的关键风险因素，这类风险需要时刻密切关注。

补贴或优惠政策，政府对项目能否提供补贴机制或优惠政策，是否提供环保专项资金补助等。

政府信用，政府对社会资本的承诺是否可信，是否能按特许协议履行有关职责和义务，保障社会资本的合法权益。

PPP政策法规的调整，主要指国家在PPP项目上的政策变化。

市场需求变化，项目所在区域内有污水处理需求的企业数量、开工量及其变化等直接影响污水处理厂处理水量的因素。

需要特别说明的是，由于PPP项目的特殊性，市场需求风险应在社会资本和政府部门之间形成合理的共担和补偿机制。

建设成本，因设计要求变化、政府干预、合同变更、管理不当等多种原因导致建设施工的成本大幅增加。

管网配套不足，污水处理厂外围引水、出水的管网建设不足，导致增加额外的建设成本以满足水厂运营需要。

工程质量，因管理不善等原因，导致工程质量标准未达到交付要求，项目处理标准未符合要求。

运营成本超支，在运营过程中的各项人、财、物的费用大幅超出预算计划。

维护成本过高，项目设备的维修和更新费用过高。

价格水平及调价机制，价格水平是否符合一般市场规律，同时根据市场变化，是否有合理的价格调整机制并能贯彻执行。

最低水量保证，根据合同约定条款，对于运营方最低水量及最低收费的保障条款是否能有效执行。

使用者支付能力，对污水处理服务的使用者，是否有足够的付费能力以及付费的及时性。

资本结构合理性，社会资本在项目中的股权出资和债务出资比例是否合理。

融资成本过高，社会资本没有良好的融资能力，导致融资成本过高。

风险分担不合理，对各类风险的分配不合理。

2、一般风险因素

一般风险因素共有21项，即是对项目最终收益有较为重要影响的风险因素，需要项目管理者定时对这些风险因素进行监控。

政府或规划不稳定，由于政府换届、干部调任等原因导致项目延续性中断，或区域规划调整导致项目出现变更。

政府决策，项目的决策流程是否繁琐，决策时间是否冗长。

项目获准，项目是否能及时得到政府各个部门的批准，以节省项目前期费用和时间。

土地征用，项目在前期过程中能否获得土地征用文件，是否完成拆迁，符合进场条件，在运营过程能否及时办理项目的土地使用权证等。

政府担保，政府能否为本项目的对外融资提供财政承诺担保，是否愿意出具相应的文件。

税务法规变化，主要指国家税务政策变化导致各项优惠政策难以落实或企业税收负担加重。

利率变动，由于利率波动，特别是利率上升导致贷款成本提高，从而影响项目收益。

通货膨胀，由于通货膨胀的原因使材料、工资上升，导致建设、运营成本提高，或项目收入隐形减少。

项目唯一性，项目所在区域内现有或是否规划有其他污水处理厂设施，如有其他同业竞争者，则可能引起价格竞争，影响项目收益。

环保问题，项目是否对周边生态环境产生不良影响，是否有有效的控制手段和应急举措。

技术可靠性，设计中对于污水处理设备、设施的技术要求是否已经成熟，并能确保运营中的可靠和稳定。

技术的适用性，是否符合项目的运营管理和处理标准方面的要求。

技术的经济性，是否能有效降低施工和运营成本。

施工安全，出现安全事故或存在安全隐患。

合同变更，事先对合同条款约定不清，在施工过程中变更合同条款，导致时间和资源的浪费。

组织管理能力，项目运营团队对污水处理厂的运营管理能力，是否能保证出水质量，延长设备使用寿命，提高设备运转效率等。

使用者排水指标，如若使用者排水超标会导致后端处理困难或最终出水不达标，增加项目设备处理压力和运营成本。

特许经营期变更，在运营过程中，特许经营期是否会因政策或市场环境的变化而调整或提前中断。

融资条件变化，指在与银行、基金等进行贷款的过程中，银行、基金提出了的融资条件发生显著变化，难以满足，导致收贷等情况发生。

缺乏PPP合作经验，各参与方缺乏PPP项目合作经验，导致运作困难。

收益分配不合理，对收益的分配不合理。

3、低风险因素

低风险因素共有9项，即是对项目最终收益影响较小的风险因素，需要项目管理者在必要时采取相应的风险管理措施，

行业法规变化，主要指水务、环保等行业政策法规的变化。

公众反对，项目所在区域周边的居民对项目的态度。

水文地质条件，当地的水文地质情况是否适合建设污水处理厂，是否会增加建设成本，给排水条件是否合适。

不可抗力，在项目建设运营过程中，各方都无法预测、无法避免的，且发生后对项目造成较大损失的风险。

技术先进性，是否采用了最新的技术标准和技术手段，以使建设施工更加合理科学，并控制成本。

建设工期，由于多种原因导致工期延误，未能达到交付运营要求。

分包商违约，项目施工过程中，分承包商未按合同约定提供服务，或服务质量未达到约定要求。

服务质量不满足要求，污水出水质量不符合环保要求，导致发生水污染事件，对周边环境产生恶劣影响。

各类纠纷及侵权事件，参与各方、公众、员工在项目建设、运营中产生的各类矛盾和问题能否得到妥善处理。

02 警惕！污水厂PPP项目失败的7大风险

典型案例分析

1、拖欠污水处理费，面临政府信用风险

这类风险主要是指在污水处理PPP项目中，政府不按合同约定支付或者延迟支付污水处理费用，而给项目带来直接或间接的危害。

例如吉林HJ某污水处理厂项目，这一项目设立了HJ污水处理有限公司负责项目运营与维护，排水公司按照签署的《合作企业合同》向污水处理公司支付污水处理费，同一年该市政府制定《HJ污水处理专营管理办法》。

该项目于2017年底投产后合作运行正常。

然而，从2019年06月开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，该市政府于2020年2月28 日废止了《管理办法》，2020年3月起，排水公司开始停止支付任何污水处理费。

2022年8月经过近两年的法律纠纷，该污水处理项目最终以长春市政府回购而结束。

2、污水处理价格制定过程复杂，导致审批延误风险

污水处理项目的立项审批和价格制定等需要一系列复杂的审批流程，但如果这一过程时间花费过长，就很可能会导致项目成本上升、项目无法按照约定运作等风险。

理论上来说，在引入社会资本市场化的进程中，项目运营企业需要根据市场需求变化，调整污水处理价格，从而获得预期收益。

但是由于污水处理价格属于公用事业价格，企业无法自行制定价格并调整，需要根据相关法律规定，由政府指导定价。而听证会制度常导致决策过程时间较长，很容易造成项目审批延误问题。

例如，多年前南京水价上涨方案由于可能损害到社会公众利益，在公众听证会上就未获通过；上海人大代表曾提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实。

值得一提的是，由于无法掌控项目价格，产生了一些外国水务公司从中国市场撤出的现象。

3、特许经营协议谈判拖延，政治决策失误/冗长风险

一些政府PPP项目经验的缺乏或者项目前期考察不足，常导致项目谈判过程中政府态度多变，投资决策失误或决策过程冗长，阻碍项目的建设和运营。

例如在山东某污水处理项目中，政府对前期市场考察不够，再加上之前没有相关的PPP项目经验，就导致了项目谈判过程时间过长，项目特许经营协议中存在多处不平等的条约。

其中，由于约定的污水处理价格远高于当时的市场价格，政府部门在了解实际情况后，要求对污水处理价格进行重新谈判。

政府自身决策的失误和项目公司对于政府知识缺陷的利用导致了后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。

4、水价调整面临政治反对风险

由于水价调整可能会损害到社会公众利益，因此水价调整议案会遭到公众反对，使得议案无法通过。

政府出于对公众利益的保护和社会稳定考虑，使得水价调整面临政治反对风险。

例如以前北京某水厂的水价问题，上涨方案就曾遭到公众反对，政府部门出于对社会公众利益的保护和社会稳定考虑，也反对水价的上涨。

5、PPP项目相关法律变更风险

这类风险主要是指由于PPP项目中涉及的相关法律条款的修订、重新诠释或者颁布，进而导致签订的特许经营协议失效，约定的关键条款等发生变化，损害项目收益，甚至直接导致项目无法继续进行的风险。

例如江苏某污水处理厂，采用PPP模式，引入外商投资者。

但在开工建设前，由于对外方投资固定回报相关政策出现变动，需要重新就外方投资者的投资回报率进行谈判，最终导致谈判延误，项目融资失败。

6、不可抗力风险

这类风险主要是由项目参与方无法预见、无法回避或克服的事件或情况引起的，如疫情、自然灾害、事故、战争等。

比如，在SH某污水处理厂项目因为“新冠”的原因，中断了项目关于投资回报率的重新谈判。

7、周边管网建设不足风险

这类风险主要是指在污水处理厂PPP项目中，由于周边污水管网建设不到位引发的风险。

在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。

汤逊湖污水处理厂项目于2001年由凯迪公司以BOT方式承建，建设期两年，经营期20年，期满后无偿移交。

但该项目在一期工程建成后，配套管网建设等问题迟迟未能解决，导致该污水处理厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

03 写在最后

据国家发改委数据显示，2021年我国已签约PPP项目中，民营企业单独中标仅为850个，而联合体中民营企业控股项目也仅有918个，相较整体发改委PPP项目占比较低。

可见，与抵御能力强劲的“国家队”相比，民营企业参与PPP的热情和动力仍然不高，顾虑和困难依旧较多。

而影响这些企业进入的原因，不完全在于PPP项目风险因素过多、预期收益不稳，更多的是因为对政府诚信和契约精神存在疑虑。

也正因如此，很多“懂规矩”的社会资本在参与污水处理厂PPP项目前，都会慎了又慎，并对风险发生后的自我承受能力做出准确评估。