省以下生态环境监测监察垂直管理改革（以下简称“垂改”）是党中央为破解地方保护主义对环境监测的非法干预，解决监测数据弄虚作假而做出的战略部署，是对地方生态环境管理体制的重要重塑，旨在通过改革原有管理体制，从根本上解决以块为主的地方生态环境管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对生态环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域、跨流域生态环境问题的新要求，难以规范和加强地方生态环保机构队伍建设的四方面突出问题，确保生态环境监测的独立、公正、权威、高效，从而保证监测数据真实、可靠。

河北省作为垂直管理改革的试点省份，率先于2017年4月完成了本次改革。我省环境监测部门的垂改原则是将原有地级市环境监测站一分为二，一部分上划至省生态环境厅，成立“河北省XX生态环境监测中心”（简称“驻市中心”），由省生态环境监测中心统一管理；另一部分归属当地生态环境局管辖，成立“XX市环境监控中心”（简称“监控中心”）；县区环境监测站跟随各县区生态环境局上划至市生态环境局。总体来看，我省监测垂改工作已经取得了阶段性胜利，初步建立了符合我省实际的生态环境监测体系，能够为生态环境保护工作提供支撑。

随着我国经济社会发展的新常态，全国人民对生态环境有了新的向往，党中央对生态环境保护工作提出了的新要求，我省现有生态环境监测体系能否与新生态环境保护工作形势相适应，能否继续为我省生态环境管理提供有效支撑，能否成为新时代环境管理工作的“顶梁柱”，将成为现在乃至以后相当长时间之内环境监测体系建设成功与否的评价标准。以此标准来审视现有生态环境监测体系，可以发现在监测网络建设、监测制度建设、监测机制建设、监测能力建设、人才队伍建设等方面与我省现有生态环境保护工作面临的新形势、新要求不符合的地方还有很多，我省的监测体系建设依旧在路上，仍然大有可为。

一、支撑作用十分有限

十八大以来，党中央、国务院愈加重视生态环境监测在环境管理中的支撑作用，在出台的系列有关环境监测的重要文件中均提及了环境监测的“顶梁柱”作用。顶梁柱原指建筑结构中起支撑房梁作用的柱子，上顶房梁，下着地基，以我省环境保护工作来说，我省驻市环境监测中心应上承省委省政府、省厅对我省环境保护工作的重要决策部署，下服务于地方生态环境保护具体工作。应成为支撑科学管理的重要手段。从环境管理的对象来对环境监测进行简单分类，可分为针对环境质量管理的环境质量监测、针对污染源排放的污染源监测（含应急监测）及针对生态质量的生态质量监测，根据以上分类，现有驻市中心难以对我省环境管理提供有效支撑。

首先，在环境质量监测工作中发挥的作用屈指可数。在环境质量各要素的监测中，环境空气监测以自动监测为主，运行模式为社会化第三方运维、第四方质量控制检查；地表水监测以自动监测+采测分离的模式运行，土壤环境质量监测由于土壤环境变化时间较长的原因，3-5年对全省国、省控土壤监测点位监测一次。我省驻市中心仅在省级环境空气监测和水质自动监测工作中扮演第四方的角色、采测分离中分析测站的职责及土壤监测中现场样品采集工作。

其次，在污染源监测工作发挥的作用微乎其微。现行污染源监测模式为企业自行监测为主，监测部门对重点污染源按照规定频率进行监督性监测。驻市中心业务种类较为单一，不具备开展污染源监测的能力，造成驻市中心上无法为省中心承担所驻地的省级污染源监督性监测任务，下无法承担所驻地市级重点排放源监督性监测任务。

再次，在生态质量监测中发挥的作用更是沧海一粟。我国生态质量监测尚处于起步阶段，总站、各省监测中心还在进行探索性的试点监测，全国统一的监测也体系还没有建成，驻市中心此项业务基本为零。仅有的与生态质量相关业务为农村生态质量监测，且各驻市中心仅承担现场样品采集任务。

综上，在现有状态下的驻市中心对我省生态环境管理的支撑作用十分有限，呈现出一种上不顶梁，下不着地的状态，上无法对全省生态环境监测工作的开拓有所增益，下无法对各地市生态环境管理提供帮助，顶梁柱作用无从体现。

二、能力建设遭遇瓶颈

监测能力建设方面，十九届四中全会提出，构建我国现代化治理体系，随即中办、国办引发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称“《意见》”），《意见》第十七条明确提出加强监测能力建设的要求，这就说明我国现有监测机构的监测能力与未来环境监测将要扮演的重要角色之间还有不小的差距，而现有我省驻市中心能力建设仍处在原地踏步的阶段。究其原因，我认为既有客观因素制约也有主观认识不足。

一是客观方面，驻市中心能力建设资金来源有限。垂改之后的地方环境监测机构，为公益一类事业单位，能力建设的主要资金来源为国家财政拨款，而财政投入的多少而又由本级政府的财政收入决定。我省作为虽然在2020年上半年财政收入转正，但GDP增长是得益于非税收入的增长，税收收入依然为负增长。据我省财政厅发布数据，我省上半年地方财政收入下降0.7%，且今后一段时间内，我省的财政收入将会更多的用于改善民生、公共基础设施建设以及疫情过后的生产恢复工作，无法提供更多的资金支持用于生态环境监测能力建设工作，所以单独依靠财政拨款来提高生态环境监测能力的作法并不可行。监测能力提升的切实需要与能力建设资金的支持匮乏之间就产生了矛盾。

二是主观方面，驻市中心提升能力主观意愿不强。从生态环境监测机构本身的角度出发，虽然驻市中心和监控中心均基本保持了原有市监测中心（站）1/2的监测能力，但双方对加强监测能力的意愿差距较大。监控中心所承担的工作不仅包含了所在地市级城市的市级生态环境质量监测点网络的实际运行，还包括所在地市的污染源监测网络和生态质量监测网络的运行工作及所在地市的应急监测工作，由于所承担工作种类繁多，造成监控中心为了满足市级监测工作对监测能力提升有很大需求。反观驻市中心，因业务范围缩小，业务高度专业化，只关注与环境质量相关的监测能力，对除环境质量监测之外的监测能力的提升意愿极度弱化。

由此可见，在今后相当长的时间段内，环境监测能力的欠缺与国家、人民对环境监测的诉求之间的矛盾将成为我国环境保护工作的主要矛盾，成为制约我省地方环境监测机构发展的瓶颈。

三、人才队伍能力不足

人才队伍是关系生态环境保护事业发展的关键因素，是事关党和国家生态环境保护工作全局的重要组成部分，也是监测事业发展的中心任务。新的监测技术、新的监测方法、新的环保理念均要靠一支高技能、高层次、高素质的人才队伍方能实现。现有驻市中心人才队伍呈现出底子薄、学习能力及意愿不足、学习氛围薄弱、培养手段单一等几大突出问题。

一是人员素质偏低。生态环境监测人员的素质可以从业务素质和政治素质两方面考量。业务素质方面，虽然现有人员业务水平基本可以满足驻市中心日常工作，但也仅限于此，我省在第二届全国生态环境监测人员大比武的成绩客观反映出我省监测人员业务素质仍有待提高；政治素质方面，政治判断力、政治领悟力、政治执行力是政治素质的基本体现，驻市中心人员对于科学把握生态环境保护工作的形势变化、精准识别现象本质的能力相对欠缺，对国家、省下发的重要文件指示精神无法学深悟透，更不要说结合自身职责定位抓好贯彻落实。

二是培养机制欠缺。人才队伍能力方面的欠缺不仅与监测人员自身素质相关，很大一部分原因是由于后天学习培养机制的欠缺造成的。现有驻市中心所组织的学习，内容相对匮乏，形式相对单一，深度明显不足。现所组织的学习内容局限于每年一次的监测工作计划宣贯、样品采集分析方法等业务工作讲述；形式基本为宣贯，也就是将上级文件或者监测标准、方法宣读一遍，至于学习效果好坏，也就可想而知了；且解读上级文件时，无法准确讲述出文件的深层次含义，无法与现阶段我国、我省生态环境保护的大形势结合，无法以广阔的视野来诠释环境监测工作的重要性，无法从从本质上理解环境监测不仅一项具有极高政治属性的业务工作，更是一项带有技术属性的政治工作的这一论断。

三是竞争与奖励机制不足。驻市中心缺乏奖优罚劣的竞争与奖励机制，造成监测人员既缺乏提升自己的内部意愿，也没有提升自己的外部条件。认为自己干好干坏都一样，只要能承担一点点的工作就可以了，并不需要再去充实自己，学习新的知识；还有，监测人员基本为工程技术人员，上升通道仅有职称晋升一条通道，职称评定条件所需材料难以获取。狭窄的上升通道还会导致驻市中心对人才的吸引力降低，陷入了“里面拼命外逃，外面死活不来”的死循环之中。

现有的人才队伍建设现状，使得本就质量不高的驻市中心人才队伍既缺乏主动学习的主观意愿，又没有鼓励学习的客观氛围，人才队伍的建设处在停滞甚至倒退的状态，依靠这样的一支监测队伍为“十四五”新形势下我省生态环境保护工作提供支撑无异于天方夜谭。

四、对策与建议

针对我省驻市中心的现状，结合现有生态环境保护工作的形势，建议如下：

第一，持续深化加强对我省生态环境监测垂改工作的评估，确保垂改精神落实到位。党中央国务院高度重视生态环境监测工作，中央全面深化改革领导小组2015—2017年审议通过了有关生态环境监测改革的重要文件，垂改中确保省级监测机构独立设置是加强生态环境监测支撑生态文明建设的基本保障。省级生态环境监测机构都是一类事业单位，起着环境管理“顶梁柱”的作用，其主要任务是为生态环境管理提供支撑服务，人员的构成主要应为编制内人员。随着生态环境质量监测事权逐级上收，生态环境监测人员编制与经费不足的矛盾日益凸显，履职风险急剧增加。建议充分借鉴全国其他单位的成功经验，明确各级生态环境监测机构的公益属性，增加人员编制，保障事业经费，根据我省财政收入的实际情况尽力加大财政投入，确保各级生态环境监测机构职能作用充分发挥。

第二，扩大省级环境质量监测事权，通过省级为各地提供延伸服务，建立驻市监测机构服务当地生态环境管理的相关工作机制，为驻市中心寻找新的业务增长点。针对市级生态环境监测机构上划后，驻在地的监测技术力量被削弱，难以支撑当地生态环境管理需要的现状。建议一是将省级生态环境质量监测网络扩大并适度向下延伸，以满足市、县需要。解决改革后地市环境质量监测能力挂空挡的问题，继而打通驻市监测机构为当地政府提供监测服务的财政障碍。二是建议指导地方出台相关政策，规定市、县两级政府及其生态环境主管部门可以定向委托的形式向驻市监测机构购买生态环境监测服务，所得经费用于弥补驻市监测机构工作和人员经费不足，确保上划后人员待遇不降低、聘用人员支出有着落。

第三，统筹推进生态环境监测改革事宜，将省以下生态环境监测机构垂改、地方机构改革与放管服改革、供给侧改革结合起来。从法制层面，划清生态环境监测领域政府与市场的边界，进一步扩大驻市中心的服务领域，促进驻市中心与社会监测机构的合作，丰富监测产品与服务供给，鼓励驻市中心利用自身优势广泛参与到监测科研、标准制修订、大数据分析等业务领域，将政府主导、社会参与落到实处。从业务层面，加强对生态环境监测活动的事中事后监管，立法先行，赋予生态环境部门对监测活动监管执法的职能与权限，明确省级和驻市监测机构配合开展监测执法的职责。以污染源监测的现代化服务于经济高质量发展，加快污染源监测的技术标准与装备研发，强化驻市中心的执法监测能力，对排污单位依法、依证排放进行有效监管，提供规范、公平的经营和竞争环境。

第四，创新人才工作体制机制，以高层次人才、高技能人才为重点统筹推进各类人才队伍建设，推动各项工作不断向纵深发展。一是加强制度建设，完善人才流动机制，上下各级严守政策，严格人才流动程序，加强人才培育，对有能力、想做事、能做事的干部，要加强培养，在政策上给予支持，生活上给予照顾，增强干部做事的信心。二是正确评价人才，进一步建立健全公开、平等、竞争、择优的用人机制。不拘一格用人才成为建设好基层人才队伍的必由之路，大胆使用在重点工作中表现突出的人才，特别优秀的，可以破格提拔使用。杜绝“人才录用”与“实际应用”两张皮的现象，不断形成知人善任、优胜劣汰、充满生机与活力的用人机制。三是提升保障水平，想要把人才留在基层，不会“孔雀东南飞”，就要提升基层一线人才保障水平，使他们在政治上受重视、在社会上受尊重，有利于高学历、高素质人才向基层流动。通过一些人才激励措施，比如鼓励优秀高校毕业生到基层就业，使基层成为年轻干部成长成才的阵地，助推基层发展。四是构建上升通道，推动建立驻市中心同所驻地相关部门的干部交流机制，拓宽干部发展渠道，鼓励驻市监测机构参与当地有关科研项目，提升技术水平，增强技术实力。