原创 刘金昊 审计观察

随着农村人居环境整治三年行动的顺利完成，以及农村人居环境整治提升五年行动的接续实施，我国农村地区长期以来存在的脏乱差局面得到扭转，村庄环境基本实现干净整洁有序。但由于历史欠账较多，治理基础薄弱，农村人居环境整治中还存在诸多问题。其中，农村生活污水治理是最突出的短板。“十三五”期间，我国农村生活污水处理率由22% 上升至 25.5%，五年间提高了3.5%。农村生活污水处理率偏低、治理进展缓慢的问题制约了农村人居环境的进一步改善。

农村生活污水排放特点与治理现状

我国农村生活污水排放总体呈现出以下特点：

人均排放量较低。根据生态环境部相关标准和相关研究匡算，2021年城镇 居民生活污水排放量约为359.06亿立方米，农村居民生活污水排 放 量约为217.54亿立方米，农村地区生活污水排放总量约为城镇地区的60.59%。从人均方面来看，城镇居民人均生活污水排放量为148.49升/日，农村居民人均排放量为68.50升/日，农村居民的人均排放不到城镇居民的二分之一。

排放日变化系数大，水量水质季节性变化明显。农村工矿企业少，村民的生活规律相近，生活污水在清晨、中午、傍晚三个时间段的排放量相对较大。污水水量水质呈现明显季节性变化规律，夏季污水排放量较大、污染物浓度较低，冬季污水排放量较少、污染物浓度较高，春节前后受大批人口返乡和春节消费等因素影响，又有明显的排放峰值。

污染物相对较稳定，可生化性较好。由于来源较为单一，农村生活污水中的污染物相对较稳定、成分简单，以化学需氧量（COD）、氮磷、悬浮物、动植物油脂等为主要污染物，重金属等有毒有害物质较少，可生化性较强。

收集难度大，易造成大面积污染。由于我国农村地区面积广阔，多数村庄空间离散、居住分散，且地形复杂，坡度不一致，有的村管网收集需要进行穿洞、泵引等高难度施工，加大了管网建设和污水收集难度。许多农村的生活污水和家庭圈养畜禽污水直接排入附近水体，易导致黑臭水体形成。

当前，我国农村生活污水治理任务较为艰巨，2021年全国农村污水处理率约为28%，70%以上的农村地区未完成生活污水治理，城乡差距极为明显。受经济水平、自然条件等因素影响，各地区之间农村污水治理率差异较大。2020年，东部地区农村生活污水治理率为36.3%，中部和西部地区分别为19.3% 和16.8%；浙江、天津等省市的治理率超过80%，而山西、黑龙江等地的治理率低于15%。

在治理路径方面，农村生活污水治理实行中央部署、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，采取以县级行政区域为单元，农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理的治理思路，以县域为单位建立现状基础台账、编制农村生活污水治理规划或方案，分区分类、梯次推进。截至2020年底，各地均已完成县域农村生活污水治理专项规划（以下简称“县域专项规划”）的编制，为推进实施农村生活污水治理提供指引。

在设施数量和处理能力方面，近年来我国农村污水处理设施（包括污水处理厂、站及排水管道）数量有较快增长，处理能力逐步提升，但乡和村庄增长速度不及建制镇。2021年，全国农村地区污水处理厂数量为15813座、处理能力为3055万立方米/日，比2018年分别增长了68%和30%。其中，建制镇污水处理厂数量为13462座，处理能力2932万立方米/日， 比2018年分别增长了75%和31%；乡污水处理厂数量为2199座，处理能力 122万立方米/日，比2018年分别增长了31%和19%；村庄排水管道、沟渠长度为123.53 万公里，比2018年增长了10%，乡和村庄的增长速度与建制镇差距较为明显。

存在的问题及成因

农村生活污水处理率低、治理进度缓慢的问题集中体现在污水管网和处理设施建设滞后、既有设施闲置停运两方面。

一是农村生活污水总体处理能力不足，污水收集和处理设施建设滞后。2021年全国约2.7万个乡镇、48.13万个行政村、236.08万个自然村，共有污水处理厂1.5万多座，处理能力约3100万立方米/日。相关研究匡算，全国农村地区生活污水产生量约为5960万立方米/日，处理设施的数量、覆盖率、处理能力等均不能满足污水处理需求。特别是在中西部地区一些经济基础较为薄弱的县市，农村污水收集处理率低于10%，农村地区普遍未建设生活污水收集管网。

二是处理设施闲置、停运现象较为突出，许多地区的处理设施建成后处于空转或无法使用的状态。一些地区处理厂（站）的设计处理水量远高于实际进水量，难以维持设备正常运行。特别是农村地区的污水处理设施多采用生物接触氧化法、活性污泥法等生物处理工艺，进水指标浓度或进水量过低导致微生物失活，运营方不得不通过投放碳源甚至污染物的方式保持活性。山西、贵州等地区的多个县在县域专项规划中均提到了现有的农村生活污水处理站因进水量和水质问题造成设备无法正常运转的问题。还有一些地区配套管网缺失或破损，处理厂（站）建成后收不到水，造成处理能力的浪费，进一步加剧了处理能力不足。此外，许多地区的污水处理设施长期缺乏有效维护，生活污水在排污管道内积存，反而成为新的集中污染源。

上述问题具有多方面成因，大致可归纳为以下几点：

（一）治理工作统筹谋划不足，未做到因地制宜，县域专项规划缺少必要信息

一方面，许多地区开展农村污水治理时缺乏具体的规划指导，统筹谋划不足。一些地区的农村地区污水排放量、重点排放区域底数不清，污水处理厂（站）落址和工艺选择不合理等导致设施闲置；一些地区污水处理规划与国土空间规划、流域治理规划等衔接融合不够，导致项目建设完成后因用地、排污口设置与规划不符而迁置，甚至因整村拆迁而被废弃；部分地区在缺乏规划论证、建设方案未经批复同意的情况下，盲目组织开工建设，污水处理设施成为违建；还有一些地区未统筹农村生活污水治理与房屋改造、村庄美化等一体规划，管网或设施反复维修的问题时有发生。

另一方面，随着地方机构改革中农业农村、生态环境、住房和城乡建设等部门的职能调整，各地农村生活污水治理的牵头部门不一而足，许多地区的农村生活污水治理、农户改厕、农村黑臭水体等人居环境整治工作分属不同部门，部门间统筹不足，导致农村污水治理与农村人居环境整治的其他工作协同衔接不够。

在建设过程中，许多施工企业因技术或成本原因，照搬城市污水治理的施工图，套用“集中管网、收集、处理”的模式，导致管网铺设距离太远，增加了工程成本。许多地区在铺设管网时，只负责铺设排水干管，对铺设支管和入户管的工程实施、协调入户等缺乏对策预案，使得农村生活污水治理在“最后一米”出现梗阻。一些地区过于追求一级A污水排放标准，一味选择MBR膜技术和组合工艺的技术方案，投资和运营成本居高不下，且因对运维资金和运维人员的技术要求偏高，无法保证处理设施的长期稳定运营。

多数县域专项规划对资金筹措方式的规划过于笼统，仅简单概括为“申请各级专项资金加采用PPP模式”，未说明建设和运维资金的来源构成，也未制定建设运维资金筹措方案、投资和使用计划，无法保障推进规划落地的资金来源。一些地区对资金需求估算较粗略，仅列示建设运维资金总额，未说明建设运维的成本构成、每年所需金额等，无法保证资金的使用绩效。

（二）设施建设投入不足，存在一定的资金缺口，一些地区难以保障持续投入

2021年全国农村生活污水处理设施建设投入693.20亿元，人均污水处理设施建设投入为81.16元；同期城镇生活污水处理设施建设投入为1219.6亿元，人均污水处理设施投入为208.14元。农村地区的总投入为城镇的56.84%，人均投入仅为城镇的38.99%。根据现有统计和各县的县域专项规划估算，要实现各县的近期规划（2020—2025年） 目标，全国每年污水处理设施的建设投资将超过700亿元，运营费用将超过30亿元。按照2021年全国农村生活污水处理的总投入水平，尚不能覆盖建设资金需求。

农村生活污水治理实行地方为主、中央补助、社会参与的资金筹措机制，县级党委和人民政府承担了主要的资金筹措和支出责任。同时，由于农村生活污水处理分布散、数量多、规模小、施工情况复杂、收益难以预期等原因，现阶段尚未形成成熟的投资回报机制，社会资本参与的积极性不高，加之污水处理农户付费制度还处于探索阶段，农村污水治理的资金基本依赖于各级财政，特别是县级财政投入。然而城镇化率较低、农村人口较多、农村污水治理任务较重的县级行政区普遍财政困难，且缺乏有效的资金筹措手段，难以保障持续稳定的资金支持。特别是许多地方农村污水处理设施的运营主体为乡镇和村庄，多数难以长期承担污水处理设施的运行费用，造成污水处理厂（站）建成后因无管道接入、工艺过于简易无法满足处理要求、运营维护管理不善等原因而闲置。

（三）设施长效运行缺乏必要的信息、管理、技术和政策支持

污水处理设施的长效运行涉及调查监测、建设施工、运营管护等多个环节。调查监测方面，由于农村生活污水处理设施建设运维的资金来源复杂、实施单位不一，加之设施散、多、小的特点，以及拆迁修路等不确定因素的影响，导致设施的建设和运行信息多头分散、变化频繁，地方政府及时获取、更新完整设施信息的难度较大。当前，仍有部分地区的县域专项规划未按照《县域农村生活污水治理规划编制指南》（以下简称《编制指南》）的要求，说明已建处理设施的数量、位置、处理规模、运行情况等信息，难以支持本地污水处理设施的高效建设和长效运行。另外，由于处理设施分布散、资金紧张等原因，多数地区的农村污水处理设施不具备在线监测条件，完全依靠运营主体自行或委托第三方进行手动监测。

施工方面，一些地区对设施建设标准的指导不够或把关不严，施工方因技术薄弱或施工过程不规范，导致工程建设不合格率居高不下，甚至出现设施尚未运行管道就已破裂等现象，导致后期设备维修、管网维护的频次与成本大大提升。

运营管护方面，多数农村地区的污水处理设施运维由乡镇或村级部门负责，很多地区的管理人员以当地村民为主，不具备污水处理的专业知识、设备操作管理的必要技能，只能负责设备的日常看护，无法承担专业的系统维护和水质监测，导致部分设施运行效果不佳或闲置。一些由第三方企业运营的污水处理设施，企业的运维标准、操作规范等方面的管理和技术水平良莠不齐，每日巡检、水质监测、管理维护等工作落实不到位，导致巡检指标不全、水质超标、污水处理设 施停用后不报备等问题。

此外，一些地区的配套保障政策不到位也增加了设施长效运行的难度。中央九部门印发《关于推进农村生活污水治理的指导意见》，鼓励落实农村生活污水处理用电用地支持政策，但大部分地区并未对农村生活污水处理制定出台相关政策。以电价为例，大多数地区的农村生活污水处理厂（站）执行的是一般工商业或大工业电价，若执行居民用电或农业用电价格可大幅降低设施的运营成本，目前只有山东、广西、吉林等少数地区将农村生活污水处理设施电价调整为执行居民用电价格。

（四）缺乏必要的制度保障和技术标准

当前，我国农村生活污水治理相关的法律法规主要有环境保护法、水污染防治法、乡村振兴促进法、长江保护法、黄河保护法等，相关规定较为原则性和方向性，缺乏与农村污水治理直接相关的具体内容和刚性规定，也没有制定相应罚则。全国大多数地区尚未出台农村人居环境治理或农村生活污水治理相关的地方性法规，各地在开展农村生活污水治理时仍以各级政府部门制定的规范性文件为主要依据，无法明确界定设施建设、运维、监管等责任人的法定职责及相应法律责任，缺少对隐瞒设施停运、随意倾倒生活污水、危及污水处理设施安全等行为的罚则，不利于治理的持续性、系统性、规范性和长效性。

一些省份未制定本地区农村污水处理技术相关的具体指南或指引，以及农村生活污水处理设施管理维护相关办法，使得本地区在设施建设、工艺选择、设施维护等方面缺乏因地制宜的指导和标准规范，影响了处理设施的适用性和运行稳定性。

除上述原因外，村民参与缺位也是造成农村生活污水处理设施建设进度缓慢、设施闲置的重要原因。一些村民普遍存在“污水治理是政府的事、别人家的事”等心态，建设时不配合、运维时不关心、损坏了不痛心；一些地区村民环保意识较为薄弱，对于接管入户、污水处理收费等理解不够，参与生活污水治理的自觉性和主动性不强。

相关审计建议

近年来，全国每年农村生活污水处理设施的建设投入均在600亿元以上，其中大部分为各级财政资金。可以预见，我国对于农村污水治理的投入力度会继续加大，财政资金的投入规模将持续增长。同时，全国各地不同程度存在农村污水处理设施闲置停运的情况，需要对各地农村污水处理设施闲置、废弃、重复建设、无效建设等情况和涉及的财政资金规模以及是否存在违法违规行为等进行摸排。

审计机关开展农村生活污水治理相关审计过程中，不仅要揭示污水管网和处理设施建设滞后、既有设施闲置停运等问题表象，还需结合实际情况分析问题表象下的具体成因，促进农村污水治理资金筹集使用、项目实施、长效机制、制度体系建设等方面问题的解决。相关审计内容和重点应包括：

一是资金的筹集使用及相关风险。审计中可对农村生活污水治理相关资金的筹、用、还等环节进行重点关注，摸清用于农村污水治理的资金底数和结构，关注筹集的金额是否能够满足建设运营需求，是否存在借统筹整合名义挪用，资金的管理是否规范，拨付是否及时、是否存在滞留闲置，形成的债务规模、项目收益能否覆盖债券或贷款本息，是否存在虚增预期收益等情况。

对于通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式吸引社会投资的PPP项目，审计可关注包内项目的关联性和边界范围，是否存在经营性项目收益或存量资产价值被低估、社会资本方虚增投资等。对于已投入运营的PPP项目，审计需关注项目的考核监督和付费机制是否合理、污水处理费用的支付是否符合合同约定、是否有违规支付或拖欠等情况。

二是治理过程的科学性和合理性。各地的县域专项规划是开展农村污水治理的主要依据和标准。审计可关注县域专项规划的内容是否符合《编制指南》要求，是否与本地区的城乡总体规划、乡镇总体规划等衔接，是否对农户和人口变化趋势，以及污水排放量底数等进行了调查分析，污水处理厂（站）的落址和工艺选择是否科学合理，对工程造价的估算依据是否充分、金额是否合理，是否对建设运维的成本构成、每年所需金额、建设和运维资金的来源进行了具体说明，是否制定了建设运维资金筹措方案、投资和使用计划等。

对于在建的污水处理设施，审计可关注项目的规划设计是否做到因地制宜、是否符合县域专项规划要求、是否简单套用城镇污水处理模式或照搬其他地区施工图、是否盲目选择高成本高维护高难度的工艺；项目的立项、用地、环评、施工等手续是否完备、程序是否合规。审计还可关注项目实施方对项目建设的全流程管理情况，如是否存在招投标违规、施工方虚假计量、合同缺乏控制要素、施工方以次充好、入户管网虚接等工程管理问题。

三是长效机制的健全性和运行情况。掌握农村污水处理设施的基础信息和运行现状是实现长效运行的前提。审计中可关注各地农村污水处理设施的调查监测情况，如现状信息是否真实完整具体、覆盖范围是否与规划建设的设施重叠、信息更新是否及时、是否建立设施运行信息的报送或调查机制等；可根据实际情况推动省级主管部门建立农村生活污水处理设施基础信息数据库，归集整理本地区设施的基础信息，用于农村污水治理的谋划部署、资源配置、督促指导等。

对于设施的运营管护，审计可关注各地农村污水处理设施的人员配置、水质监测、人工巡检、监督考核等情况，如人员配置是否到位、是否具备相应的知识技能；是否进行定期水质监测、监测结果是否真实；人工巡检的频次和效果是否符合相关规定或合同要求；主管部门是否对水质监测、人工巡检等情况进行监督检查，是否制定并严格执行了对运维责任单位的考核办法等。对于已建成或规划建设污水处理设施在线监测系统的地区，审计可关注系统的建设推进、数据更新、使用运维等情况。

四是制度体系的完备性和政策执行情况。制度方面，审计可关注各地农村生活污水治理相关法规条例、技术标准的制定或修订情况，根据实际情况推动地方加快制定本地区的农村人居环境整治条例、生活污水处理设施管理条例、农村污水处理技术指南或指引等法规制度。政策方面，审计可对污水处理农户付费制度的探索情况、农村污水治理用地用电优惠政策的执行情况、政策效果及问题予以关注。（作者刘金昊单位系审计署审计科研所）