核心问题：

未建事故应急池是否属于重大变动？

是否应该重新报批环境影响评价文件？

应急池是否属于必备的环境保护设施？

未按照环评审批要求实行“三同时”，但已过去两年该怎么办？

如果处理，应该适用于哪部法律？

3种意见

1.不属于重大变动，不需要重新办理环评手续，可依据《突发环境事件应急管理办法》的有关规定进行处理

2.是否属于重大变动，要依据有关规定而非既成事实来判断，并根据判断结果作出相应处理

3.事故应急池属于必备的环境保护设施，未按要求建设的，不得进行项目的相关验收

本文意见：严格按照《条例》第二十三条的有关规定处理，具体包括：

一是责令限期改正， 处20万元以上100 万元以下罚款。

二是建设单位要按照环评要求建设事故应急池，并及时验收，向社会公开环境保护设施验收报告；否则，责令公开，处5万元以上 20 万元以下罚款，并予以公告。

三是逾期不改正的，处100万元以上200万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员， 处5万元以上20万元以下罚款。

2020 年 12 月某地开展执法大检查，发现黄河岸边某日处理规模为 1.5 万吨的城镇污水处理厂未建事故应急池，却已于 2018 年 4 月通过验收且持续运行至今。经调查，该污水处理厂的环评批复文件明确要求建设 1.5 万立方米的事故应急池（至少能容纳事故状态下一天的污水量）。由于城镇污水处理厂不建事故应急池在业内比较常见，关于此案的处理，出现了三种不同意见。

其中的几个核心问题是：未建事故应急池是否属于重大变动？是否应该重新报批环境影响评价文件？事故应急池是否属于必备的环境保护设施？未按照环评审批要求实行“三同时”，但已过去两年该怎么办？如果处理，应该适用于哪部法律？

笔者认真分析了这三种意见，认为应严格按照《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条的有关规定来处理，具体包括：一是责令限期改正，处 20 万元以上 100 万元以下罚款。二是建设单位要按照环评要求建设事故应急池，并及时验收，向社会公开环境保护设施验收报告；否则，责令公开，处 5 万元以上20 万元以下罚款，并予以公告。三是逾期不改正的，处 100 万元以上 200 万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处 5 万元以上 20 万元以下罚款。

以下是对于不同处理意见的详细分析。

意见一：不属于重大变动，不需要重新办理环评手续，可依据《突发环境事件应急管理办法》的有关规定进行处理

第一种意见认为，既然已经通过验收，就可以认为建设项目有变动，但尚未达到重大变动的程度，不需要重新办理环评手续。可以将违法行为归结为“未按规定储备必要的环境应急装备和物资”，按照《突发环境事件应急管理办法》第三十八条第一款第（五）项规定进行处理，“由县级以上环境保护主管部门责令改正，可以处一万元以上三万元以下罚款”。而且网上也能找到案情和处理几乎完全一致的律师解析案例。

意见二：是否属于重大变动，要依据有关规定而非既成事实来判断，并根据判断结果作出相应处理

第二种意见认为，是否达到重大变动的程度，不可依据已成的验收事实和运行时长来判断，而应依据有关规定进行判断。

按照 2019 年印发的《关于印发淀粉等五个行业建设项目重大变动清单的通知》中的《水处理建设项目重大变动清单（试行）》明确指出，“适用于工业废水集中处理厂以及日处理规模 500 吨及以上的城乡污水处理厂建设项目环境影响评价管理”。 据此，此案中的城乡污水处理厂就属于重大变动的情形。

2020 年发布的《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》也包括这样的情形，即“事故废水暂存能力或拦截设施变化，导致环境风险防范能力弱化或降低的”规定。据此，此案中的污水处理厂缺少事故应急池，也属于“事故废水暂存能力或拦截设施变化”，“导致环境风险防范能力弱化或降低”的情形。因此，此案中的城乡污水处理厂理应重新报批环评文件，重新验收。

对于此污水处理厂没有重新报批环评文件且验收存在问题的情形，应依 据《环评法》第三十一条进行处理，即“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。

当然， 也有观点认为此案情形不属于重大变动。其依据是《环境影响评价法》以下简称《环评 法》） 第 二 十 六、 二 十 七 和二十八条的相关规定，即建设项目包括新建、改建和扩建在内，在建设、运行、投入生产或者使用后的三种情形，都属于环境影响评价文件经批准后的阶段，依据第二十四条的规定，其性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，其中一项或者几项达到 2015 年６月４日印发的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》、2018 年 1 月 30 日 印 发 的《 制 浆造纸等 14 个行业建设项目重大变动清单（试行）》规定的条件， 就属于重大变动。

既然不属于重大变动，就无需重新报批环境影响评价文件，但是，因项目建设、运行过程中产生了不符合经审文件的情形，应当根据《环评法》第二十七条、二十八条规定予以处理，即组织环境影响后评价，或者对照相关审批文件要求的环保设施措施落实情况开展跟踪检查，查清原因，查明责任。

意见三：事故应急池属于必备的环境保护设施，未按要求建设的，不得进行项目的相关验收

第三种意见认为，事故应急池属于城镇污水处理厂必备的环境保护设施，即使通过验收、业内认可、律师支持，也不能改变未按要求建设、放任应对突发事件的违法性质。

《水污染防治法》规定，建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；污染防治设施还应当符合经批准或者备案的环境影响评价文件要求。《环评法》规定，建设项目的环评文件应当包括环境保护措施及其技术、经济论证，而且“建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施”。 而本案的环评批复文件明确要求，建设事故应急池。显然，本案中的污水处理厂没有做到。

《条例》进一步明确，即使是建设项目的初步设计，也应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，并纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在建设过程中同时组织实施环评文件及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施；建设项目竣工后，要对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告；环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。

这里的关键点是，事故应急池是否属于环境保护设施？

根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第四条，“环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等”， 事故应急池应属于“防治环境污染和生态破坏”的“装置、设备和工程”之一，是不可或缺的“环境保护设施”。

《突发环境事件应急管理办法》第九条规定，“企业事业单位应当按照环境保护主管部门的有关要求和技术规范，完善突发环境事件风险防控措施。前款所指的突发环境事件风险防控措施，应当包括有效防止泄漏物质、消防水、污染雨水等扩散至外环境的收集、导流、拦截、降污等措施”。可以这么理解，企业只有建设相应的“事故应急池”，才能“有效防止泄漏物质、消防水、污染雨水等扩散至外环境”，起到防治作用。据此，事故应急池属于必不可少的环境保护设施。

而且，《环境应急资源调查指南（试行）》规定，“本指南所称环境应急资源，是指采取紧急措施应对突发环境事件时所需要的物资和装备。开展环境应急资源调查，可以将应急管理、技术支持、处置救援等环境应急队伍和应急指挥、应急拦截与储存、应急疏散与临时安置、物资存放等环境应急场所同步纳入调查范围”。 据此，“事故应急池”并不包含在“环境应急资源”之中，也不在“应急场所同步纳入调查范围”之中。由此可见，用于非常状态下防治环境污染的“事故应急池”属于“环境保护设施”，尤其是在事故状态下极其重要、无可替代——阻挡、收纳、包容和暂存污染物，起到必不可少的法律规定预防、控制、减缓和减少污染作用。

依照《突发事件应对法》规定，作为污水集中处理单位，就应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作，如要做好应急方案、应急准备、定期演练，无论怎么样，也不能缺少最重要、最核心、最关键的应急物质基础——事故应急池。否则，就无法有效应对各种事故过程中可能产生的严重污水废水——消防废水、废液、雨水冲刷污水等，而出现将重污染废水直排水体的局面。

对于污水处理厂等环境风险单位，应该严格按照相关行业应急池建设规范，建设符合要求的事故应急池。对未按环境风险防范措施要求设置事故应急池的企业，根据《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》要求，不得进行项目的相关验收。

笔者意见：应按照《条例》第二十三条的有关规定进行处理

综上分析，事故应急池是水污染防治设施的重要部分，是不折不扣的环境保护设施。据此——

第一种意见，即依据未按规定储备必要的环境应急装备和物资来处理，存在事实认定和法律适用问题。

第二种意见有两种情形，第一种情形即认为达到重大变动程度，应需要重新报批环境影响评价文件，由于案发时违法行为已超过二年，依据《行政处罚法》“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，应不再予以追究。 而未通过验收则需要追究，当依据《条例》第二十三条的有关规定进行处理。第二种情形即认为达不到重大变动程度的观点，本应按照《条例》第二十七条规定开展后评价，或者按照第二十八条规定进行跟踪检查，但因已过去几年， 超过时效也不再予以追究。

第三种意见，即未建设事故应急池属于未建成污染防治设施的严重环境违法行为， 应当按照《条例》第二十三条的有关规定进行处理。

因此， 笔者的意见是，对未按要求建设和验收（包括验收不合格、弄虚作假）事故应急池的污水处理厂，要严格按照《条例》第二十三条的有关规定来处理，具体包括：一是责令限期改正， 处 20 万 元 以 上 100 万 元 以下罚款。二是建设单位要按照环评要求建设事故应急池，并及时验收，向社会公开环境保护设施验收报告；否则，责令公开，处5 万元以上 20 万元以下罚款，并予以公告。三是逾期不改正的，处 100 万元以上 200 万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员， 处 5 万 元 以 上 20万元以下罚款。

即使未按要求建设初期雨水收集池等事故应急设施而导致的排放超标，也可根据违反“采取其他规避监管的方式排放水污染物”之情形，依据《水污染防治法》第八十三条的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。如果造成环境污染或者生态破坏等事故，由于污水处理厂是具有公益性质的设施，不可责令停止生产或者使用，也无法报经有批准权的人民政府批准，责令关闭，那就要按照《水污染防治法》第九十四条以及《环境保护法》第六十三条等的规定，承担民事赔偿、行政罚款（单位以及个人）、行政拘留等责任，甚至是刑事犯罪责任。

（作者单位：河南省三门峡市生态环境局）